En época universitaria, era común que se expresara el siguiente concepto en el curso de Economía Política: “la política es la expresión concentrada de la economía”. Es decir, podrán formularse propuestas o proyectos, pero el rumbo de la ejecución presupuestaria expresará lo que realmente se hace, de ahí la importancia de analizar, en lo particular, el presupuesto de cada institución para ver si existe alineamiento o no con lo que se pregona.

En esta línea es importante saber: i) cómo se estructura el presupuesto del sector agrario, ii) cómo se ha venido ejecutando en un periodo determinado, y iii) cuáles son los resultados que se logran, particularmente en el Midagri.

En un primer momento, las instituciones públicas formulan sus presupuestos preliminares (mayo), luego es presentado para un primer filtro analítico al MEF, y finalmente es revisado y aprobado por el Congreso de la República durante el mes de noviembre de cada año. De esta manera, nace el primer presupuesto denominado de apertura (PIA), a través del cual cada institución pública ha estructurado y negociado su presupuesto de forma bilateral con el MEF. Es en este momento cuando se inicia la atomización institucional en el sector agrario, lo cual lleva al Midagri a perder su rol rector, como consecuencia de que cada gobierno regional y local estructura su presupuesto agrario bajo su propio enfoque y estrategia sin opinión ni conocimiento del ministerio.

Cuando un ministro anuncia una política específica como Desarrollo Territorial o Segunda Reforma Agraria, su margen de acción es mínimo, ya que el presupuesto, en lo sustancial, se mantiene. Cuando este gobierno asumió sus funciones (28 de julio del 2021), el presupuesto de dicho año ya estaba en ejecución, y cuando se aprobó el presupuesto del año 2022 (noviembre del 2021), éste ya estaba semidefinido por la gestión anterior desde el mes de mayo. En otras palabras, el enfoque y estructura del presupuesto sigue su rumbo tradicional en el tiempo; incluso la mayor parte de los ministros nuevos o reemplazantes no consideran reconceptualizar ni reestructurar el presupuesto por desconocimiento o porque desean “anotar goles” rápidamente con lo que tienen. Si lo intentan, tienen al anacrónico MEF listo para enfrentar la intención (un ministro de Agricultura dura normalmente de 6 a 8 meses; sin embargo, con el actual gobierno, ya han desfilado 04 ministros en dicho sector en los cortos 10 meses de gestión).

Del 2017 al 2021, el gobierno asignó 33,810 millones de soles al sector agrario en sus 3 niveles de gobierno (ver tabla 01). Sin embargo, el nivel de ejecución llegó solo al 68.8%, retornándose el 31.2% restante al fisco (10,549 millones). Una pena.

Del monto global, el 35% fue asignado para gastos corrientes y el 65% para proyectos de inversión (la mayor parte de este último rubro fue para obras de infraestructura de riego). En términos monetarios, se han destinado 11,795 millones para gastos corrientes o actividades y 22,016 millones para gastos de inversión.   

Tabla N° 01. Ejecución presupuestaria de la función agropecuaria 2017-2021 por niveles de gobierno (en millones de soles)

 Fuente: Consulta Amigable – MEF.

El entrampamiento en inversiones tiene que ver con la ineficiencia (en la formulación de estudios y en la ejecución de obras), la corrupción y por la falta de guías de proyectos (hasta la fecha no se cuenta con la guía respectiva para formular proyectos de siembra y cosecha de agua, pese al tiempo transcurrido de esta iniciativa).

Es necesario sensibilizarse y entender que los recursos son escasos y que se hace necesario optimizar su uso. Debemos saber que, durante el año 2021, el sector agropecuario solo aportó 1,565.2 millones de soles a la Sunat, lo cual representa solo el 1.3% de la recaudación del total de tributos - en otras palabras, otros sectores económicos “subsidian” al agro. Esta participación se ha mantenido constante durante los últimos años - según IPE (2021), el agro alcanza niveles cercanos al 99% de informalidad.  

El presupuesto 2022 asignado para el sector agrario asciende a 8,148.2 millones de soles (3.7% del presupuesto nacional), de los cuales 3,169.7 millones de soles corresponde al Midagri y a sus pliegos que, a su vez, representa el 39% de lo que se asigna en sus 3 niveles de gobierno. A la fecha, la ejecución global del Midagri es de 27.0%, habiéndose alcanzado solo el 18.7% de avance en inversiones. A nivel de pliegos, éstos presentan un avance homogéneo, destacando ligeramente Senasa con 36.0% y Sierra y Selva Exportadora con 33.3% (ver Tabla 02).

Tabla N° 02. Presupuesto analítico de Midagri por actividades e inversiones (en millones de soles)

 Fuente: Consulta Amigable – MEF / Última actualización: 26 de mayo de 2022.

En la línea de inversiones, Agrorural y PSI tienen las mayores responsabilidades de impulsar esta línea de trabajo: Agrorural tiene 233.5 millones de soles de presupuesto, pero solo ha ejecutado el 24.4%; en tanto que PSI tiene asignado un monto de 306.7 millones, sin embargo, solo ha ejecutado el 7.9% (una lágrima). Esta situación puede llevar a tomar acciones desesperadas con tal de acelerar los avances, generando ineficiencia en la ejecución y descuido de la transparencia.

En razón de su estructura específica y ejecución, el presupuesto se organiza por categorías. En Midagri, se aplican 09 categorías presupuestales y 02 líneas de gasto adicionales (Acciones Centrales y Asignaciones Presupuestarias que no resultan en Productos - APNOP). Las categorías presupuestales son compromisos específicos convertidos en productos que pueden medir sus resultados de forma objetiva, mientras que la línea de gastos denominada Acciones centrales y APNOP no tienen estructuración en sus actividades y básicamente son soporte de diversos servicios genéricos y de la burocracia. Estas 2 líneas representan el abultado 64% del presupuesto. Lo recomendable es que los programas presupuestales se fortalezcan y se trabaje en la dirección conceptual y operativa de presupuesto por resultados, así como en la articulación presupuestal con los gobiernos regionales.

Además, en los propios programas presupuestales todavía se puede detectar generalidades e imprecisiones: el presupuesto asignado para la categoría Desarrollo de la Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica es de 400 mil soles, importe que, según se observa, no guarda proporción con el presupuesto asignado para el INIA, el cual alcanza los 114.4 millones de soles (ver Tabla 03).

Tabla N° 03. Sector agrario y riego por categorías presupuestales  (en millones de soles)

Fuente: Consulta Amigable – MEF / Última actualización: 29 de mayo de 2022.

La mejora sustancial de la institucionalidad agraria es condición para promover el desarrollo con enfoque territorial de manera eficaz; para ello, es imprescindible que el Midagri asuma el rol Rector. En esta línea es capital que participe, opine y concerte con las regiones para estructurar presupuestos articulados y basados en categorías presupuestales.

En la línea de cualificar el presupuesto agrario, el MEF debe mostrar disposición para reinventarse y así contribuir al logro de una nueva perspectiva de promoción a nivel sectorial y microeconómico, en lugar de enfocarse solo en indicadores macroeconómicos y en la recaudación de ingresos.

En el camino hacia la mejora institucional, es también importante desarrollar nuevos instrumentos de gestión agraria que permitan trabajar la gestión de cuencas y el desarrollo de negocios: si hoy se quisiera trabajar propuestas organizadas para reestablecer las cuencas, sencillamente no sería posible puesto que no se dispone de estos instrumentos, menos aún de presupuesto específico.

Adicionalmente, para mejorar el uso del presupuesto, se debe generar nuevas herramientas y modalidades de contratos para asignar la ejecución de proyectos a través de modalidades innovadoras de concurso. Ante la corrupción, se requiere centralizar los procesos, seleccionar los comités de adjudicación de forma aleatoria, digitalizar los procesos de selección y suscribir compromisos anticorrupción para que los “entusiastas” estén advertidos. El costo de la corrupción es muy alto.

Es evidente que nuestra institucionalidad agraria se encuentra debilitada y sin rumbo, situación que crea perjuicios a nuestra población (el Perú ocupa el puesto 58 de 64 países en el ranking institucional, según el Reporte de Competitividad Global 2021 del Foro Económico Mundial). En ese contexto, debemos hacer lo posible para ponernos a la altura de los retos y ojalá pronto podamos tener un Midagri pensante y con actitud para romper los “huevos” que sean necesarios para que realmente sea la “linterna” que promueva el desarrollo agrario en el país. En ese sentido, se debe alinear la política y el presupuesto agrario en la senda del desarrollo territorial.